券商中國
陳銘
2025-12-05 17:33
我國將迎來首部專門的上市公司監管行政法規。
12月5日，證監會就《上市公司監督管理條例（公開征求意見稿）》（簡稱《監管條例》）向社會公開征求意見，意味著嚴監嚴管的法治基礎更加扎實有力，上市公司規范發展邁出堅實步伐。值得注意的是，這也意味著我國將迎來首部專門的上市公司監管行政法規。
《監管條例》覆蓋上市公司“全生命周期”，強化全鏈條監管，突出對公司治理的規范，突出對并購重組活動的支持，突出對違法行為的打擊，突出對投資者的保護。業內人士指出，《監管條例》在總結監管實踐經驗的基礎上，著力提升監管的精準性和有效性，更好地促進上市公司高質量發展。
設專章強化公司治理和投資者保護
《監管條例》是一部全面規范上市公司及相關各方行為的基礎性法規，既覆蓋全面又突出重點。一方面，涉及公司從上市后到退市前公司治理、信息披露、并購重組、分紅回購、市值管理、破產重整、股票退市等各項與資本市場有關的活動；另一方面，各部分規范堅持以問題為導向，努力夯實資本市場高質量發展的基礎。
在公司治理規范方面，《監管條例》設專章將上市公司的治理作為規范重點，在關注基本治理架構，對上市公司章程、組織機構設置及職權劃分等作出針對性規定的同時，又抓住“關鍵少數”，直接規范控股股東、實際控制人及董事高管的行為。具體包括規范上市公司的章程和基本治理架構；規范控股股東、實際控制人的行為；壓實董事高管的忠實勤勉義務、健全公司的激勵與約束機制；明確獨立董事、董事會秘書的職責定位，發揮公司內設機構的監督制約作用；規范股東質押股票、委托表決權、代持股份等行為。
“公司治理一直是上市公司監管的重點內容，作為上市公司，建立健全公司治理機制，實現效率和安全的平衡，是企業從優秀到卓越的重要保障?！睒I內人士指出，大量關于上市公司治理的要求集中在證監會和證券交易所層面的規則，位階較低，《監管條例》細化補充了《公司法》和《證券法》有關要求，對上市公司章程條款進行規范，加強自治約束，壓實董事高管、獨立董事和董秘的職責，促進各方歸位盡責。
《監管條例》還設了“保護投資者”的專章，推動上市公司提升投資價值，明確上市公司及相關各方促進提升投資價值的要求，嚴禁操縱市場等違法違規行為，同時進一步健全現金分紅、股份回購制度機制，引導上市公司增強投資者回報意識。并堅決防范退市公司通過“假重整”、惡意規避強制退市等方式損害投資者利益；要求主動退市公司提供現金選擇權或者其他合法形式的異議股東保護措施，對公司股票終止上市交易后的轉讓或者交易作出安排。
總體來看，關于市值管理、分紅回購等實踐中正在踐行的行之有效的監管舉措，《監管條例》進行了提煉總結，在行政法規層面予以固化，意在強化上市公司及相關各方積極回報投資者的意識，督促上市公司將依法提升公司投資價值內化為內部制度并積極行動。關于股票退市、破產重整等牽涉利益廣、主體眾多的事項，《監管條例》結合退市、破產程序中行政參與、各方協同的實際需求，進一步明確行政監管的職責定位，以保護投資者利益為出發點保障制度的嚴格執行。
支持并購重組 從嚴打擊財務造假
《監管條例》進一步釋放了監管對于并購重組的支持力度。此次修改對收購的定義、收購人資格、權益變動披露標準等進行了明確。同時，對重大資產重組的要求、程序以及監管機制進行完善。并完善財務顧問監管制度，對財務顧問的聘請、職責、獨立性要求等做了細化規定，促使財務顧問在上市公司并購重組、破產重整等領域更好發揮“把關”作用。
南開大學金融學教授田利輝指出，并購重組市場正在經歷從“量”到“質”的深刻變革，成為產業升級“催化劑”，《監管條例》在強化重點規范，明確開展并購重組基本要求的同時，保持制度的包容性、適應性，切實發揮好資本市場并購重組主渠道作用。
在打擊違法行為，尤其是在打擊財務造假方面，《監管條例》強化關聯交易監管，強調關聯交易的公允性、必要性和合規性，防范上市公司借此操縱利潤或者實施系統性造假；強化公司內部監督制約，要求上市公司建立健全內部控制制度，明確審計委員會對財務報告的事前審核、事后調查職責，規定造假分紅、薪酬退回機制。
為了防范第三方配合造假，《監管條例》禁止關聯方、客戶、供應商、合作方等第三方配合造假，并明確配合造假的法律責任，破除造假“生態圈”；細化監督管理措施，進一步提升監管質效。對于大股東長期侵占上市公司資金，利用上市公司違規為大股東提供擔保等嚴重損害上市公司及中小股東的利益行為，征求意見稿明確禁止控股股東、實際控制人違規占用擔保，并設置專門的法律責任，務求“打準”“打痛”。此外，《監管條例》明確了董事會積極追償的義務，要求董事會審計委員會對涉嫌違法違規開展調查、董事會通過各種方式維護上市公司利益。
另外，《監管條例》還突出對違規占用擔保的懲治，嚴格執行退市重整制度，全面嚴格行政監督管理舉措，對違規占用擔保、第三方配合造假等惡性違法行為設定罰則。
具體來看，禁止任何人干擾退市決定，加大對違規規避退市行為的監管力度，發揮證監會和最高人民法院的協作溝通機制，防止沒有拯救價值的上市公司利用重整程序損害債權人及投資者利益。
在此過程中，證監會強調上市公司要依法真實披露信息，目的就是要從防范、懲處等不同角度加強規制，嚴厲打擊財務造假。同時，也就公平披露、配合披露、豁免披露、募集資金披露用途變更等實踐中出現的重點問題，通過強化信息披露要求來給出治理良方。
監管條例出臺時機成熟
目前，我國上市公司已經超過5000家，隨著提高上市公司質量各項舉措落地實施，上市公司質量持續提升。但也要看到，部分上市公司的董事高管缺乏誠信規范意識不高，上市公司內部監督制約機制時有失效，亟需在行政法規層面進一步全面規范上市公司及相關各方的行為，推動上市公司質量提升。
監管部門已經建立了一套包括信息披露、公司治理、并購重組、退市等在內的監管規則體系，但上市公司監管領域缺少一部上承《證券法》《公司法》等基礎法律、下接中國證監會和交易所規則，依法規范上市公司及相關各方行為的行政法規。
田利輝指出，當前發布《監管條例》的時機已經成熟，此次文件的修訂既貼合上市公司高質量發展的訴求，從并購重組、市值管理、回報投資者方面進行規范鼓勵，也強化了嚴監嚴管的法治基調，明確監管底線要求，促進上市公司在規范的道路上走高質量發展之路。
“《監管條例》是落實新‘國九條’和資本市場‘1+N’政策文件的舉措之一?！鄙鲜鰳I內人士指出，后續《監管條例》還將經過征求意見階段等相關程序，待時機成熟將正式發布。
校對：趙燕
