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賀覺淵
2025-10-24 19:05
隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化率突破65%，加之婚姻家庭結(jié)構(gòu)變化，城市發(fā)展范式正從“增量擴(kuò)張”轉(zhuǎn)向“存量?jī)?yōu)化”。2025年中央城市工作會(huì)議提出建設(shè)“宜居、韌性、智慧”的現(xiàn)代化城市目標(biāo)，標(biāo)志著城市更新從局部改造躍升為系統(tǒng)性治理工程。這不僅關(guān)乎空間形態(tài)的再造，更涉及治理結(jié)構(gòu)、社會(huì)公平與文化認(rèn)同的重構(gòu)。基于此背景，城市更新亟需超越“項(xiàng)目導(dǎo)向”的技術(shù)路徑，轉(zhuǎn)向“制度集成”的系統(tǒng)思維，統(tǒng)籌平衡“存量與增量、快與慢、傳承與創(chuàng)新、經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益、保護(hù)與利用、政府與市場(chǎng)”六重關(guān)系，構(gòu)建面向高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)踐范式。
存量與增量的張力，實(shí)質(zhì)上是城市空間資源配置邏輯的范式轉(zhuǎn)換。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化依托“外延擴(kuò)張”實(shí)現(xiàn)規(guī)模積累，而在土地資源剛性約束與生態(tài)紅線雙重限制下，城市發(fā)展被迫轉(zhuǎn)向“內(nèi)涵式再生”。這不是“非此即彼”的替代關(guān)系，而是一種“存量重構(gòu)—增量補(bǔ)充”的動(dòng)態(tài)協(xié)同：前者通過空間功能重組提升資源效率，后者則以“精準(zhǔn)投放”方式彌補(bǔ)結(jié)構(gòu)性短板，實(shí)現(xiàn)“效率—公平—可持續(xù)”的三重均衡。在“土地財(cái)政”逐漸失靈的背景下，存量資產(chǎn)的盤活不再僅是技術(shù)問題，更是制度創(chuàng)新問題：如何通過用途彈性、容積轉(zhuǎn)移、地役權(quán)交易等工具，重構(gòu)空間發(fā)展權(quán)配置，成為“存量時(shí)代”的核心議題。
城市更新是一場(chǎng)與“時(shí)間”博弈的治理實(shí)驗(yàn)，城市無法承受“壓縮式”改造帶來的結(jié)構(gòu)性震蕩，亦難以容忍“停滯式”保守所累積的社會(huì)成本。因此，城市更新節(jié)奏需構(gòu)建“慢規(guī)劃—快實(shí)施”的雙軌機(jī)制：前者以利益協(xié)調(diào)與方案迭代為核心，后者以民生響應(yīng)與空間交付為目標(biāo)。
“快”與“慢”的邊界，應(yīng)由“風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)”與“價(jià)值類型”共同劃定，對(duì)危房、內(nèi)澇、消防等“安全型更新”，實(shí)行“清單制+銷號(hào)制”，限時(shí)完成；對(duì)歷史街區(qū)、工業(yè)遺產(chǎn)等“記憶型更新”，則引入“工匠制+陪伴式”規(guī)劃，允許“時(shí)間沉淀”。
城市更新不是“抹去記憶”，而是“轉(zhuǎn)譯記憶”。歷史文化資源作為“空間資本”，其經(jīng)濟(jì)價(jià)值并非源于“物理保留”，而在于“意義再造”。通過“功能置換+符號(hào)重構(gòu)”，將靜態(tài)遺產(chǎn)轉(zhuǎn)化為動(dòng)態(tài)場(chǎng)景，實(shí)現(xiàn)文化價(jià)值與經(jīng)濟(jì)價(jià)值的“共生式”增值。由此，更新需構(gòu)建“基因提取—場(chǎng)景再造—業(yè)態(tài)植入”的三步模型，在“不破壞風(fēng)貌”的前提下，完成從“保護(hù)”到“活化”的范式轉(zhuǎn)換。
“活化”不是“仿古”，而是“賦新”。通過“功能混合+業(yè)態(tài)迭代”，可將歷史街區(qū)轉(zhuǎn)化為“文化孵化器”，將老廠房變身為實(shí)驗(yàn)室，祠堂轉(zhuǎn)型為社區(qū)劇場(chǎng)，騎樓底層嵌入共享辦公，其核心機(jī)制在于“文化基因”的“場(chǎng)景化轉(zhuǎn)譯”——以“可體驗(yàn)、可參與、可再生”的方式，讓歷史成為城市創(chuàng)新的“社會(huì)資本”，而非“成本負(fù)擔(dān)”。
城市更新作為“空間資本”的再積累過程，伴隨“增值捕獲”與“利益再分配”的張力。“十四五”規(guī)劃明確“民生優(yōu)先”，中央財(cái)政2025年專項(xiàng)資金重點(diǎn)投向老舊小區(qū)與公共空間提升，實(shí)質(zhì)是以“財(cái)政杠桿”撬動(dòng)“社會(huì)公平”。通過“政府補(bǔ)貼+居民分擔(dān)+市場(chǎng)讓利”的三方共擔(dān)機(jī)制，將“空間溢價(jià)”部分轉(zhuǎn)化為“公共福利”，實(shí)現(xiàn)“增長(zhǎng)”與“共享”的同步。
經(jīng)濟(jì)效益是“可持續(xù)性前提”，社會(huì)效益是“和諧共生根基”。二者并非“零和”，而是通過“增值回收”機(jī)制實(shí)現(xiàn)“正和”。制度設(shè)計(jì)的核心是將“空間溢價(jià)”轉(zhuǎn)化為“公共紅利”。唯有讓市場(chǎng)“有利可圖”、讓居民“有機(jī)參與”、讓政府“有力兜底”，城市更新才能走出“資本孤島”，邁向“共益城市”。
保護(hù)與開發(fā)的關(guān)系本質(zhì)上是城市空間資本的保存與增值問題。“保護(hù)優(yōu)先”不是“凍結(jié)發(fā)展”，而是“設(shè)定閾值”。通過“開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移”“風(fēng)貌補(bǔ)償”“功能混合”等制度設(shè)計(jì)，可在“不破壞核心價(jià)值”的前提下，引入“適度盈利”激發(fā)市場(chǎng)參與。其核心在于建立“價(jià)值評(píng)估—影響分級(jí)—開發(fā)授權(quán)”三步走機(jī)制，實(shí)現(xiàn)從“靜態(tài)保護(hù)”到“動(dòng)態(tài)管理”的范式轉(zhuǎn)換。制度建設(shè)的關(guān)鍵在于“精準(zhǔn)識(shí)別”，通過“文化價(jià)值圖譜+生態(tài)敏感性分析”，將更新區(qū)域劃分為“禁止開發(fā)”“限制開發(fā)”“鼓勵(lì)開發(fā)”三級(jí)，配套“正面/負(fù)面清單”與“風(fēng)貌導(dǎo)則”，實(shí)現(xiàn)“一戶一策、一樓一策”。基于此，應(yīng)建立“保護(hù)—開發(fā)”動(dòng)態(tài)平衡的數(shù)字治理平臺(tái)，走出“一刀切”的治理困境。
政府與市場(chǎng)的關(guān)系反映了城市更新中的治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新。城市更新是“治理結(jié)構(gòu)”的再協(xié)商，政府從“供給者”轉(zhuǎn)向“制度設(shè)計(jì)者”，市場(chǎng)從“開發(fā)商”升級(jí)為“運(yùn)營(yíng)商”，公眾則從“被動(dòng)接受”邁向“合作生產(chǎn)”。制度設(shè)計(jì)的核心是劃定“權(quán)責(zé)界面”，政府以“規(guī)則制定者”身份，負(fù)責(zé)“規(guī)劃約束+績(jī)效監(jiān)管+風(fēng)險(xiǎn)兜底”；市場(chǎng)以“服務(wù)供給者”角色，承擔(dān)“資金投入+運(yùn)營(yíng)創(chuàng)新+效率提升”；公眾則以“合作生產(chǎn)者”角色，參與“需求表達(dá)+過程監(jiān)督+成果共享”。
城市更新的本質(zhì)，是一場(chǎng)“空間—制度—社會(huì)”的系統(tǒng)性重構(gòu)。六重關(guān)系并非孤立存在，而是構(gòu)成“空間資源配置—時(shí)間節(jié)奏調(diào)控—文化價(jià)值轉(zhuǎn)譯—利益公平分配—資本可持續(xù)管理—治理結(jié)構(gòu)演化”的完整閉環(huán)。其終極目標(biāo)，是構(gòu)建“制度韌性”與“社會(huì)協(xié)同”并重的“共益型城市”。未來，城市更新需超越“項(xiàng)目思維”，邁向“制度集成”，以“空間正義”為價(jià)值錨點(diǎn)，以“數(shù)字治理”為技術(shù)支撐，以“法治保障”為制度底座，走出一條“以人為本、文化延續(xù)、公平共享、可持續(xù)”的中國(guó)式城市更新道路。
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